完全理想状态下的监管决策应当针对具体规制事项并掌握所有相关资讯，监管决策的做出应具备坚实充足的事理基础佐证。

包容审慎监管的规制扩散其背后是科层压力与政策学习（policy learning）双重作用的结果，从消极维度观察，包容审慎监管政策在实践中存在的规范抄袭与条款重复，背后反映的是一直为人诟病的立法同质化现象。因此，行政监管部门无法封闭包容审慎监管的决策议程，需要更为依赖合作规制范式下的规制交流，有针对性地获取变动不居的市场信息并共同型塑规制政策的具体内容。

包容审慎监管中的包容一词强调了通过规制创新推动产业政策转型的发展目的，而审慎更多指代借助风险研判与监管干涉形成对发展主义的底线制约。另外需要特别强调的是，包容审慎监管下的合作规制范式旨在为监管机构提供更充分且前沿的监管信息，行政监管机构依然在规制过程中居于枢纽核心地位，这也意味着监管机构也必须不断提升自身的信息汲取与评估判断能力，通过与新经济行业之间持续有效的信息互动，来为包容审慎监管的政策设计提供连续不断可供检验与更新的方案。回应性规制理论对于我国包容审慎监管政策的启示在于，回应性规制的执法框架引入行为科学要素往往能起到事半功倍的效果，未来在新经济业态监管与融入行为科学的回应性规制之间应当策划更为紧密的联动机制设计，尤其是基于我国监管执法资源的有限性，针对新经济业态的包容审慎监管政策需要汲取域外最新经验进一步提升规制效能。尤其在新经济业态这一崭新领域，包容审慎监管的差异化立法与个性化规制要求所引发的规制积聚现象及其负面效应将越发显著。规制试验主义作为包容审慎监管的重要构成因素，在实践过程中体现出两项鲜明的制度优势。

但与此同时，包容审慎监管的创新实践也对高度确定性、形式理性化基础上的传统行政法范式带来严峻挑战。事实上，新经济业态模式导致传统行政主管部门之间的权责关系不再明确、监管职能边界也愈发模糊，这种组织法现象并非中国独有而是各国普遍难题。英美宪制中政治与法律的关系也大体如此，政治表达的最高形式不在根据现行法律而召开的正式大会中，而在向人民提出‘非正式的和未经授权的建议的‘非常规的僭越的特权中。

人民群众对行政机关的要求从来就不是形式化的程序至上，而更多强调实质性的结果主义，政府需要承担终局性的兜底责任，在中国历史传统中，‘政府历来是广义的，承担着无限责任。中国法学界对党法司法权研究成果丰硕，但对党如何领导立法和行政则研究较少。 摘 要：党政关系是社会主义国家宪制的基石之一。而增强人大职权却是重点工作，中央层面加强全国人民代表大会为主要切入点，地方层面则致力于加强各级地方政权的民主基础、扩大其职权，以便能够更好地健全法制、为政治实践提供制度框架。

当然，所有的权力都应受到制约，执政党的政治责任体系对合署机关行为的审查和监督不可忽视。尤其是随着立法官僚化风险的增加，人大的立法行为越来越遭遇代表性断裂的危机，借助党政合署可以保证国家机构行为的内在正当性，促进人民的政治代表与法律代表的互动，实现对人民的实质代表，发展党领导下的人民代表大会制度。

因此，依赖党的运作来打破法律窠臼的党政合署改革也就面临下述质疑，为什么可以自信地认为中国共产党能够规避上述政党国家化的风险？本文认为可以从理想和现实手段两个方面去理解：一方面中国共产党所具有的代表性是超越当下的时间性代表，另一方面在于中国共产党创造和发展了能够与人民群众互动、避免被科层化俘获的技艺。其次，从政党的具体活动的角度来说，中国共产党以什么方式避免官僚化的影响，保证自己具有上述代表性？避免政党官僚化的关键是时刻保持党与人民群众的关系，探索克服政党国家化的方式之一，不可能仅仅局限于形式主义地讨论党政分离和党的组织建设，而应该从那个逐渐丧失的传统中探索参与性民主或人民民主的途径。党不仅拥有指向未来的时间性代表，也有避免政党官僚化的机制保证，以实现对人民的实质代表，促进人民的政治代表与法律代表的互动，从而补充以国家制度为核心的合法性链条，并进一步发展党领导下的人民代表大会制度。最高人民法院在裁判中确认党政联合文件属于党务信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的需要公开的政府信息范畴。

有些行为虽然符合法律规定，但是很有可能会落入政治责任的管辖之中，这也是党规严于国法的基本含义。后来扩展为强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳整合八种。但党的十三大通过的党章修正案并未修改十二大党章的相关规定，保留了党的领导主要是政治、思想和组织的领导的提法。为弥合上述合法性断裂，有学者从行政法的逻辑出发，试图以行政行为本身所要遵循的依法行政要求，来规范合署之后新机构的行为，将行政行为的形式合法化要件嫁接到党政合署机构上来，以此确保党政合署后行为的合法性。

在信访不信法的上访者那里，司法可能腐败，但党和政府是不会犯错误的——两者经常被想象为不会犯错的中央。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。

《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》指出，现行机构设置同国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还有许多不适应的地方，‘五位一体总体布局、‘四个全面战略布局在机构设置上还没有充分体现。将职能相近的行政机关并入党的工作机关，取消行政机关的机构、职能和编制。

这种关系不完全是代表性的关系，或者说，常常超出了代表性的关系，两者通过这一关系而相互塑造，从而群众路线成为一种新的政治主体性的创生过程。而在更为强调依据法律的科层式治理时，党政之间的联系则相对淡弱。当然，政党本身也可能会遭遇官僚化的困境。不同治理路径塑造了不同风格的党政关系，一般而言，每当更加强调运动治理的时候，党政关系中就更为偏重党对国家机关的领导。党与群众的交融关系在司法中体现为司法为民的基本要求，法律的规定是去身份化的，看似平等对待的法律条文在司法运作中有可能造就实质不平等的结果。《宪法》序言并未提及共产主义，而是阐述了中华民族的革命传统与近代以来的革命实践，以此证明历史和人民选择了中国共产党。

从中短期看，可以预期借助政党的国家治理会趋于温和，但期待其完全消失，是完全不现实的。关键词：政法制度 党政关系 党政合署 代表性 一、党法关系与党政关系近些年来，法学界有越来越多的研究聚焦中国特色的政法体制，接续了由法律社会学所开创的研究传统，并从社科法学的方法论之争转到更为实质的政党与法律关系的研究。

八二宪法设立了国家的中央军事委员会，除了在国家领导人的过渡时期外，两个委员会的主席都是同一人，党的中央军事委员会与国家中央军事委员会早已实现合署办公。协调两种意志的关键就是要理顺党与人大的关系，通过全国人大将党的意志变成法律，成为全体人民都要遵守的规则，这关乎先锋队代表与选举代表之间的对立与统一问题。

第二，在具体的难办案件中，由审委会来代表无法在专业化法律条文中被表达的沉默的大多数的诉求，借助审委会应对法律条文难以消化的硬核，以输出一个符合法律规定的判决书。《行政诉讼法》明确将国防、外交以等国家行为排除在审查范围之外。

党政关系与党法关系都从属于党与国家关系范畴，党政合署改革背后的政法逻辑，对于我们理解党管司法无疑具有重要的参考价值。推进以党政合署为重要特色的党政机构改革，本质上乃是为了实现国家机构职能与现实需求的契合，而其中最核心的一点便是全面加强党的领导，党政合署为党的全面领导提供了制度上的抓手，以保证党政分工的实现。就党政合署行为的主体而言，实践中遇到最多的是党政联合实施的行为是否属于行政管理行为，是否需要遵循《政府公开条例》的要求公开的问题。按照宪法学界一般理解，解决双重代表的内在张力应该回到《宪法》及其具体实施，依赖合宪性审查来实现治理有效性，在宪法确立的框架下，党的意志借助人大制度上升为国家意志后，再交给其他的国家机构去实施。

（三）党政合署的监督机制在党政合署改革后，合署机关可否以其行为是政治行为而排斥外部监督？一个兼具党政双重性质的机构所做出的行为是否要受到司法的制约和监督？在不少研究者看来，通过司法来审查和监督合署机关行为，是化解党政合署所带来的合法性困境的最佳手段，但中国的审判权难以涉足政治问题。党的领导收缩到政治领导上来，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。

借助历史叙事绕过观点争议确认事实，这是党在处理敏感问题时常用的方式——如1981年党的历史决议写作中就运用了这一方式。学术界对政治责任的研究并不多，更多是从学术的角度分析政治责任的学术起源、性质、构成要件，法学界对政治责任也有一些零星的研究，如对政治责任与法律责任分野的分析，以及对在环境污染防治、食品药品安全等执法领域中引入政治责任的必要性研究。

这种全面领导需要通过制度化的方式落实，而不能停留在口头上，坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设，不是空洞抽象的，需要通过机构改革使党的领导这个最大制度优势充分发挥出来。在改革深水期，传统的法治逻辑难以解决由于利益分化而带来的公共意识薄弱、发展不平衡等深层次问题，可能无力迅速有效解决社会冲突引发的危机，或因缺乏合宪性审查机制而不能及时纠正立法权、行政权运用不当的后果，或耽于完备而繁琐的程序而贻误民生所需之公共物品的开发和供给的时机，也正因此，在依法治国这一长远目标之下，党治还有其存在的空间。

然而，仅仅有党在政治上的领导并不足够，不仅在现实中产生混乱，甚至导致不必要的危机，党的领导又逐渐扩展到政治、思想和组织三个层面。第四，党的吸纳整合能力主要体现在统战一线工作中。例如，为了更好落实党管干部的原则，增强党对公务员的统一管理，将国家公务员局并入中央组织部，后者对外保留国家公务员局的牌子。党的领导的实施，离不开党和国家机构坚决有效的执行力。

此轮改革要求的中央网络安全与信息化委员会办公室与国家计算机网络与信息安全管理中心的合署办公，并非仅仅涉及行政管理事项，而是致力于中国话语权的构建，是党的濡化能力在信息时代的体现。全国人大立法程序中的这种立法官僚化带来了其自身的合法性危机，唯有借助党的力量才有可能实现变革。

党内职能部门与政府行政机构的合署办公，即我们最熟悉的两块牌子，一套人马。三是中央党校与国家行政学院的合并，组建新的中央党校（国家行政学院），体现了党对干部培训的集中统一领导，有利于统筹谋划干部的培训、选任。

要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志。究其实质，就是要限制和规范党直接诉诸人民群众、绕过国家法制的途径，使得国家机构能够在既定的法律轨道上运行，以法制化来制约政治中的运动化冲动，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。